Alejandro Noboa / Natalie Robaina

Los municipios: la descentralización silenciosa I

Desde el Grupo de Estudios de la Participación y del Desarrollo (GEPADE) del Departamento de Ciencias Sociales del CENUR Litoral Norte las/os investigadoras/es Natalie Robaina, Marisabina Minteguiaga y Alejandro Noboa, desarrollaron en 2024  un estudio tiene como objetivo conocer la situación de los municipios en Uruguay a través de la indagación en la percepción de alcaldes y alcaldesas. Para ello se consideraron una serie de dimensiones que abarcan desde la problemática de la gestión, las obras en marcha, las relaciones con las intendencias y demás organismos del Estado, la participación ciudadana, así como la visión de desarrollo futuro. El estudio abarca una muestra no representativa del total de municipios del país. Los resultados obtenidos serán compartidos en diversos artículos a publicarse en este diario. . 

Comenzaremos diciendo que Uruguay ha emprendido tardíamente el proceso de descentralización estatal, particularmente la creación de los municipios. La ley madre es la N° 18.567 aprobada en 2009 acompañada de otras modificaciones por leyes menores, instaurando en el país la existencia de los municipios (Etcheverry & Odriozola, 2016). Existen actualmente 125 municipios en todo el territorio nacional. Los departamentos que tienen municipalizados  su territorio en su totalidad son Maldonado, Montevideo y Canelones.

En una primera aproximación, salvo raras excepciones, el desarrollo y funcionamiento de los municipios en Uruguay está determinado por sus antecedentes institucionales, especialmente con qué capacidades contaban con anterioridad a su creación misma. Juntas Locales Autónomas Electivas, Juntas Locales (designadas por el Intendente), y sin antecedentes. La marcha del municipio también depende de los recursos con que cuentan actualmente, recursos que se han venido incrementando poco a poco pero no alcanzan para cubrir sus necesidades, particularmente los recursos humanos son escasos y con escaza  especialización para la función requerida.

El Fondo de Incentivo a los Gobiernos Municipales y el Fondo de Desarrollo del Interior son los instrumentos financieros más adecuados a la realidad municipal pero, según las perspectivas de alcaldes y alcaldesas, se identifican problemas en la gestión, principalmente los vínculos entre el Municipio y la Intendencia, resultan enfrentarse a excesiva burocracia y realizarse en plazos extensos que no se adecuan a las demandas municipales.

¿Qué piden los alcaldes y alcaldesas? reclaman y reivindican la personería jurídica y el voto cruzado, no tienen claro cómo se implementaría la personería jurídica, podría ser gradual o de acuerdo al estado de desarrollo actual, todos los municipios tienen, como se ha dicho, niveles de desarrollo institucional diferentes que determinan su estatus actual. Sin dudas es  un tema que amerita estudio y profunda atención lo que hoy ocurre en otros países sería como un revulsivo para nuestro país ya que hay que generar condiciones locales y de vinculaciones con las Intendencias de forma que incrementalmente se vayan desarrollando capacidades y recursos instalados en los municipios.

El voto cruzado es un mecanismo electoral que ya existe entre Intendencias y gobierno central y podría instrumentarse entre Municipios e Intendencia. La presencia de cohabitación política no pareciera ser una dificultad,  el estudio realizado constata situaciones con dificultades en cohabitaciones de Alcaldes/sas e Intendente/a de un mismo partido político.

Consideramos que los temas identificados abonan una nueva Ley de Descentralización para el Uruguay, necesaria e imprescindible para poder robustecer y acelerar el proceso de descentralización y el desarrollo de los gobiernos locales.

Continuando con la presentación de los resultados de la investigación sobre la situación de los Municipios en Uruguay desarrollada por investigadores/as del Grupo de Estudios de la Participación y del Desarrollo (GEPADE) del Departamento de Ciencias Sociales del CENUR Litoral Norte,  avanzamos hoy en la identificación de  un conjunto de problemas complejos en las relaciones multinivel, veamos cuales son.

a. El vínculo de los Municipios con los entes centrales es dispar,  depende mucho  más del ente centralizado que del propio municipio, no obstante ello, cabe decir que la disposición es total de parte de estos, particularmente en vivienda (MVOT) como en saneamiento (OSE).

b. Sobre las relaciones con la Intendencia es heterogénea en los distintos municipios, la dificultad principal es no tener mecanismo de gestión apropiadas a la realidad municipal, cada Intendencia la tramita de forma diferente y con referentes también distintos, los alcaldes y alcaldesas para resolver los temas transitan por diversas reparticiones,  gestionando cada uno de sus asuntos en divisiones diferentes. 

Si bien, como se ha dicho en el artículo anterior, este trabajo no pretende ser una evaluación de la marcha de los municipios, si aportará las percepciones de los alcaldes y alcaldesas acerca de sus ventajas y dificultades en el camino hacia un mejor desarrollo de los mismos y de sus territorios. Lo que se hace evidente de las entrevistas realizadas es la heterogeneidad de los diferentes municipios del país,  asimismo, todos ellos piden mayor descentralización estén donde estén. Hay diferencias con respecto a las competencias que tienen ahora por su situación, los más desarrollados, que antes fueron Juntas Locales Autónomas Electivas y los de Montevideo -que tuvieron  antecedentes descentralizadores fuertes (Centros Comunales Zonales)- están en una posición más privilegiada puesto que varios pueden recaudar y ejecutar fondos autónomamente.

El otro elemento central del modelo municipal es que los vecinos y vecinas son los que permanentemente concurren a los Municipios para gestionar trámites y solicitudes incluso con otros niveles del Gobierno, como entes públicos además de lo que puedan tener con la propia Intendencia. Es una constante en el reclamo de los encargados de la gestión municipal por mayor autonomía de gestión y  también la personería jurídica. También se interpreta el papel de actor de cercanías que asume el Municipio con su gente, es el primer bastión del Estado y allí concurren los vecinos y vecinas cuando hay problemas independientemente de su naturaleza, el gobierno de proximidad es el Municipio.

Todas las personas entrevistadas consideran que la municipalización es un avance pero se entiende que es una primera etapa de la descentralización, hay que profundizar más, no se identifican reivindicaciones extremistas sobre su situación pero si una conciencia clara de la necesidad de la profundización del proceso.

La realidad de la cohabitación política (diferentes partidos entre Intendencia y Municipio) muchas veces va en desmedro del desarrollo del  Municipio, se visualiza en algunos casos una situación de conflicto y no de cooperación. Las relaciones que tienen algunos municipios con las Intendencias no son lo fluidas que requiere el desarrollo municipal ni tampoco cumple con las expectativas que tienen las autoridades del municipio. Asimismo,  otro conjunto de casos evidencia que cuando el Intendente es proclive a la descentralización  el proceso se desarrolla de mejor manera, independientemente del partido que sea.

Los alcaldes y alcaldesas que participan de niveles superiores como el Plenario de Municipios observan la importancia de la descentralización y destacan la visibilidad que adquiere el tercer nivel de gobierno en ese órgano, situándose cara a cara con otros organismos tanto nacionales como internacionales, visualizan además con claridad la heterogeneidad que hay entre los municipios de Uruguay.

En síntesis, los problemas de relacionamiento refuerzan la escabrosidad de las gestiones. Las relaciones multinivel con las Intendencias son el escollo principal para un buen funcionamiento global. Se visualiza además, en las relaciones con la Intendencia, que no resulta del todo claro hacia dónde van los recursos otorgados, aparece una desconfianza producida por las diferencias con la Intendencia. Esto sumado a los problemas de la burocracia municipal dan un panorama que agrega incertidumbre a la gestión municipal, siendo ésta, como ya se dijo, la primera caja de resonancia de los reclamos vecinales. El problema de la intermediación de los fondos que vienen para los Municipios del Gobierno Nacional no parece estar resuelto de manera eficaz,  aparecen dificultades que impide fluidez y certeza en la llegada de esos fondos, si bien es cierto que se ha avanzado en su mecanismo de gestión la falta de transparencia está presente en buena parte de ellos.

Las relaciones multinivel muestran escollos cuando se trata del vínculo con la Intendencia Departamental, no así con los demás organismos del Estado cuando estas se establecen, especialmente OSE y MVOT.