Última legislatura en Uruguay, la de menor rendimiento en décadas
El próximo sábado 15 de febrero finaliza la actual legislatura y arranca la nueva, electa en los comicios generales del pasado mes de octubre. El registro indica 1.306 proyectos presentados y 490 proyectos aprobados. A esto se suma la tasa de “efectividad” del Ejecutivo más baja con el 70%.
Como resultado, el período 2020-2025, al menos en su inicio, fue uno de los menos prolíficos en cuanto a la cantidad de proyectos de ley presentados en comparación con legislaturas anteriores, especialmente considerando los temas que se discutieron en medio de la pandemia y la emergencia económica.
La última Legislatura fue menos productiva en términos de leyes aprobadas, pero tuvo un alto nivel de discusión política y de contralor al Ejecutivo. En comparación con legislaturas anteriores, estuvo más marcada por la necesidad de negociar dentro de la coalición multicolor, lo que ralentizó el proceso legislativo, a diferencia de la mayor cohesión partidaria del Frente Amplio en gobiernos anteriores.
LEGISLATURA CON MENOS PROYECTOS PRESENTADOS
El registro de 1.306 proyectos legislativos presentados corresponde al período cerrado en setiembre de 2024, indica el reporte del Programa de Estudios Parlamentarios de la Universidad de la República. De ellos, solamente 490 se transformaron en leyes.
Son las cifras más bajas en lo que va del siglo. En la legislatura 2000 – 2005 fueron presentados 1699 proyectos, de los cuales fueron aprobados 627. Para la siguiente, 2005 – 2010, se presentaron 1.558 y 790 fueron aprobados. Entre 2010 y 2015 ingresaron para su aprobación 1.411 y finalizaron el proceso de forma exitosa 667. En el siguiente período, pasaron 1.386 con aprobación para 545.
También fue el período con menor cantidad de leyes presentadas por el Poder Ejecutivo, con 488 proyectos. Para los períodos anteriores los datos son los siguiente: 600 en 2000-2005, 689 entre 2005 – 2010, 691 entre 2010 – 2015 y 553 entre 2015 – 2020.
Naturalmente, estos indicadores refieren a la cantidad, pero no a la profundidad y relevancia de los asuntos tratados entre legislaturas. Por ejemplo, la Ley de urgente consideración o la Reforma de la Seguridad Social.
Pero, también, en febrero cierra la legislatura con peor “efectividad” del Poder Ejecutivo: el Parlamento le aprobó solamente el 70% de sus proyectos.
PROYECTOS DE LEY MÁS DISCUTIDOS
Los proyectos de ley más discutidos en Uruguay durante la última legislatura, fueron:
Ley de Urgente Consideración (LUC): Fue uno de los temas más discutidos desde su promulgación en 2020. A lo largo de la última legislatura, hubo varios intentos de modificarla o derogar ciertos artículos, en áreas como la seguridad, la educación y los derechos laborales.
Reforma de la Seguridad Social: El gobierno impulsó proyectos para reformar el sistema de pensiones y jubilaciones, buscando adaptarlo a los cambios demográficos y económicos del país.
Medio Ambiente y Cambio Climático: En los últimos años, se han presentado diversas iniciativas orientadas a promover energías renovables, la protección de la biodiversidad y el manejo sostenible de recursos naturales.
Derechos Humanos y Diversidad: Hubo propuestas relacionadas con la ampliación de derechos para la comunidad LGTBIQ+, además de debates sobre la mejora de la justicia social y la reducción de las desigualdades económicas.
Reformas en la Educación: En el ámbito educativo, se discutieron modificaciones en los planes de estudio, la mejora de la infraestructura educativa y la ampliación del acceso a la educación superior.
RAZONES DE LA BAJA PRODUCTIVIDAD LEGISLATIVA
En Uruguay, la última legislatura que se destacó por presentar una cantidad considerablemente baja de proyectos de ley fue la legislatura 2020-2025, particularmente en el periodo inicial. Esto ocurrió por varias razones:
Pandemia de COVID-19: La crisis sanitaria global de la pandemia afectó fuertemente el calendario legislativo. Durante gran parte del 2020 y principios de 2021, el Congreso se centró principalmente en la emergencia sanitaria, y las prioridades legislativas se redujeron al tratamiento de leyes relacionadas con la gestión de la crisis, la salud pública y la economía.
Ley de Urgente Consideración (LUC): El gobierno del presidente Luis Lacalle Pou, que asumió en marzo de 2020, priorizó la aprobación de la Ley de Urgente Consideración (LUC), que fue una de las principales reformas impulsadas desde el inicio de la administración. Dado que la LUC abarca un gran número de reformas en diversas áreas (seguridad, educación, economía, justicia, etc.), concentró una gran parte del trabajo legislativo, lo que dejó menos espacio para otros proyectos.
Uso de Decretos: En este periodo, también se incrementó el uso de decretos presidenciales, lo que limitó la necesidad de iniciativas legislativas en algunos casos. El presidente Lacalle Pou y su equipo de gobierno utilizaron este recurso para agilizar algunas reformas, especialmente en temas económicos.
Falta de consenso político: El Congreso experimentó dificultades para lograr consenso entre los distintos partidos en ciertos temas, lo que ralentizó la presentación y discusión de nuevos proyectos. El sistema político uruguayo es muy pluralista, y en ocasiones, los partidos de la coalición de gobierno no coincidían en ciertos puntos de sus propuestas
Monitor Legislativo del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de la República
Caída del 18% respecto al promedio de las tres legislaturas anteriores
La 49ª Legislatura del Parlamento uruguayo, que abarcó desde el 15 de febrero de 2020 hasta octubre de 2024, se caracterizó por una disminución en la producción legislativa en comparación con las últimas dos décadas. Según el Monitor Legislativo del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de la República, durante este período se presentaron 842 proyectos de ley, lo que representa una caída del 18% respecto al promedio de las tres legislaturas anteriores. Además, se aprobó el 62% de los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo, manteniendo una tasa de efectividad similar a la de legislaturas anteriores.
La última Legislatura fue menos productiva en términos de leyes aprobadas, pero tuvo un alto nivel de discusión política y de contralor al Ejecutivo. En comparación con legislaturas anteriores, estuvo más marcada por la necesidad de negociar dentro de la coalición multicolor, lo que ralentizó el proceso legislativo, a diferencia de la mayor cohesión partidaria del Frente Amplio en gobiernos anteriores.
NEGOCIACIÓN PARLAMENTARIA
A pesar de contar con una mayoría legislativa, la coalición de gobierno enfrentó desafíos en la negociación interna, especialmente debido a la diversidad ideológica de sus integrantes. Esto llevó a que las negociaciones para cada proyecto fueran más prolongadas, afectando la productividad general del Parlamento. Un ejemplo destacado es la Ley de Urgente Consideración (LUC), una normativa de más de 400 artículos que abarcó una amplia gama de temas y que, según expertos, podría haberse desglosado en múltiples leyes independientes.
En cuanto al rol de contralor del Parlamento, se observó un incremento del 45% en los pedidos de informes en comparación con legislaturas anteriores, lo que indica una mayor actividad en la supervisión de otros poderes del Estado.
Al cierre de la legislatura, se encontraban en estudio varios proyectos relevantes, entre ellos la regulación de la eutanasia, la refinanciación de deudas y la redefinición de la usura, cambios a la ley de género y la extensión de la licencia por paternidad. Estos temas reflejan la agenda diversa y los desafíos que enfrentó el Parlamento en su recta final.
Aunque la 49ª Legislatura mostró una disminución en la cantidad de proyectos presentados y aprobados, también evidenció una intensificación en su función de control y en la discusión de temas de relevancia para la sociedad uruguaya.
COMPARACIÓN CON OTRAS LEGISLATURAS
Si comparamos la 49ª Legislatura (2020-2024) con las anteriores en Uruguay, encontramos varias diferencias clave en términos de productividad, enfoque y dinámica política:
Cantidad de proyectos presentados y aprobados
- 49ª Legislatura (2020-2024): Se presentaron 842 proyectos, un 18% menos que el promedio de las tres legislaturas anteriores.
- 48ª Legislatura (2015-2020): Se presentaron alrededor de 1.000 proyectos y hubo una tasa de aprobación superior.
- 47ª Legislatura (2010-2015): También tuvo una mayor cantidad de proyectos presentados y aprobados, con énfasis en reformas sociales.
Papel del Poder Ejecutivo y la LUC
- En la 49ª Legislatura, el Poder Ejecutivo tuvo un peso fuerte, con el 62% de sus proyectos aprobados, similar a legislaturas anteriores. Sin embargo, la Ley de Urgente Consideración (LUC) marcó un precedente, ya que fue una de las leyes más amplias y controvertidas en décadas.
- En legislaturas anteriores, los gobiernos del Frente Amplio (2005-2020) aprobaron reformas estructurales, como la reforma de la salud y cambios en educación, pero sin usar una ley tan extensa y abarcativa como la LUC.
Eficiencia y negociación política
- Aunque la coalición de gobierno tenía mayoría en el Parlamento en 2020-2024, las diferencias internas entre los partidos hicieron más lentas las negociaciones.
- En cambio, en las legislaturas del Frente Amplio (2005-2020), aunque había tensiones internas, la disciplina partidaria era más fuerte, lo que facilitó la aprobación de leyes clave.
Actividad de contralor
- En la 49ª Legislatura, hubo un 45% más de pedidos de informes que en legislaturas anteriores, lo que sugiere un mayor control al Ejecutivo.
- En la oposición, el Frente Amplio utilizó estos mecanismos de contralor más intensamente que el Partido Nacional cuando fue oposición en legislaturas previas.
Temas en debate
Mientras que en legislaturas anteriores se enfocaron en reformas sociales y económicas estructurales, en esta última legislatura los temas más discutidos incluyeron:
- Seguridad y orden público (LUC).
- Modificaciones en políticas económicas y laborales.
- Regulación de la eutanasia y cambios en leyes de género.
“La situación sanitaria y todo el proceso que implicó la LUC, fueron factores decisivos para la baja labor legislativa”
Dr. Álvaro Lima – Diputado por el Frente Amplio
En diálogo con el Diputado por el Frente Amplio, Dr. Álvaro Lima, resaltó la importancia que tiene el poder de gestión de los legisladores del interior del país; función que, muchas veces, no es tenida en cuenta, pero que conforma la parte más importante de la actividad, habiendo sido en su caso particular, el perfil adoptado para su trabajo.
También, reconoció que, en la mayoría de las veces, el llevar adelante un proyecto de ley con lineamiento puramente local, se enfrenta a una muralla partidaria donde, es preponderante la temática nacional, lo que dificulta el obtener ciertos logros.
PANDEMIA Y LA LUC
El trabajo parlamentario – y hablo por la experiencia personal y como integrante de la Bancada del Frente Amplio-, creo que, en cuanto a producción de iniciativas y de proyectos, se intentó generar una agenda legislativa que pudiera responder o acompasar a las expectativas que inicialmente se tenían.
Después, creo que el devenir de los acontecimientos y de los hechos, determinó que, esa visión se corriera para enfocarse en algunas emergencias; algunas necesidades y urgencias que se fueron divisando en el correr del tiempo, y que hicieron que, por ejemplo, desde el Parlamento Nacional, una de las características principales de nuestra actuación, haya sido el discutir sobre los seguros de desempleo, prórrogas, seguros especiales y, de cierta manera, verse frustrada lo que era esa expectativa inicial.
Se generó un ámbito de discusión muy intenso durante toda la Legislatura. Pero, creo también que, al momento de llegar a buen puerto con algunas iniciativas, se vio en cierta medida desvirtuada la idea.
También, el otro punto que incidió, fue el contexto particular de una “ley ómnibus”, como lo fue sin lugar a dudas la Ley de Urgente Consideración (LUC). En su momento mencionábamos que nos parecía más que una ley, un Código, por la gran amplitud y todo lo que abarcaba, de áreas y de temas que comprendía que, indudablemente, al comienzo de la Legislatura, encontrarnos con ese proyecto tan grande, determinó que, toda la atención y todo el esfuerzo se centrara allí, y se dejara de lado algunas propuestas, algunas iniciativas que teníamos para presentar.
En nuestro caso, fueron algo más de veinte proyectos presentados; algunos en forma solitaria, otros en forma conjunta con los legisladores de Salto, y, otros, en la modalidad de acompañamiento o parte integrante de la Bancada Frenteamplista. Estas son las tres modalidades que coexisten permanentemente para cualquier legislador.
Esa es la perspectiva que tengo. La LUC y, lo que posteriormente generó, que fue la recolección de firmas para la iniciativa popular que debía dirimirse, junto a la situación sanitaria vivida, fueron algunos de los principales contextos nacionales que determinaron que, la producción final en leyes, no respondió a la expectativa que teníamos como legisladores, y las que, también tenía la población.
EL LEGISLADOR NO SÓLO LEGISLA, TAMBIÉN GESTIONA
En nuestro caso en particular, elegimos darle un perfil predominante de gestión a nuestra tarea parlamentaria. Me refiero a gestionar y vincularnos con toda la administración pública. Ese fue el objetivo inicial, sabedores, también, de que, en el equipo de trabajo de la diputación, teníamos en la primera línea, al Diputado Daniel Dalmao, que tiene una preparación para la participación legislativa propiamente dicha y, para el debate de ciertos temas, liberándonos, de alguna manera, para poder desarrollar la tarea de trasladar algunas iniciativas, preocupaciones que la población de Salto nos iba manifestando, en nuestros permanentes recorridos por el Departamento.
También es cierto que, esa característica de nuestra forma de trabajo, nos lleva a encontrarnos con un importante número de problemas, iniciativas, preocupaciones que, muchas de ellas, por no decir la mayoría, van por la puerta de entrada de la gestión a través de la administración pública, y no necesariamente se traduce en un proyecto legislativo.
Le dimos ese perfil a nuestra diputación, porque, también entendimos que, desde Salto, y siendo parte de un equipo de trabajo que vinculaba a la fuerza política y al gobierno departamental, con quien hemos llevado de forma conjunta muchas gestiones, entendíamos que, esa diferencia política con el gobierno central, no debía de anteponerse a los reclamos de la población.
Vimos como una fortaleza la necesidad de vincularnos directamente con la administración nacional, y que ese planteo de la población pudiera llegar como ocurrió en muchas ocasiones, acompañado de alguna área de la Intendencia o del propio Alcalde, o del Consejo, para que, en definitiva, el reclamo fuera visto por las autoridades nacionales como un reclamo con una fuerte base social y con representación.
También creo que, para los diputados del interior, es más difícil acceder a la administración pública, por la sencilla razón de que tenemos que estar presentes en el Departamento, y, volver a Montevideo todas las semanas, implica aprovechar al máximo el tiempo que estamos en la capital. Entonces, en nuestro caso, íbamos por la sesiones parlamentarias, pero, en el tiempo libre, generábamos agenda administrativa nacional, generábamos reuniones con diferentes ministerios y organismos; porque, indudablemente, no hay otra manera de hacerlo si no es de esa forma, habida cuenta de que, después, teníamos que volver a Salto y dar explicaciones de las gestiones realizadas, hacer el seguimiento, etc. Por lo tanto, ese continuo trajinar, ese ir y venir, necesariamente, para quienes vivimos en el interior, debe de ser ampliamente aprovechado al máximo. Entendimos que esa era la manera de trabajar, y creo que la gente ha visto esa faceta más de gestores que como legisladores. Esta faceta también es muy importante, porque, es la forma de que el interior tenga una voz no sólo en el Poder Legislativo, sino también en la administración. Y, aunque no parezca, es reconocido por los jerarcas, que dan por hecho que los diputados son los grandes gestores de sus departamentos.
LA DIFICULTAD DE LOGRAR APOYOS NACIONALES
Cuesta mucho trasladar un planteo, una inquietud, desde el propio departamento, porque, choca con las prioridades de las bancadas. Algunas iniciativas que hemos trasladado, por ejemplo, en su momento con los demás diputados salteños, primero tenían que pasar por las bancadas respectivas y, allí ver, si era prioridad o había que esperar porque antes había que tratarse otros temas. Chocábamos con esas lógicas de funcionamiento; con las coordinaciones de bancada que iban determinando que proyectos tratar y cuales no. Y, uno iba con ese sentimiento de que teníamos el respaldo de los legisladores del Departamento, habiéndonos unidos los tres diputados de Salto para llevar adelante ese proyecto teniendo el peso de todo el Departamento, y, sin embargo, no era de trato inmediato, por las decisiones de cada fuerza política. Eso nos ocurre a todos los legisladores del interior. Creo, además que, al estarse más cerca de Montevideo, existen más posibilidades de que esas iniciativas puedan ser ejecutadas y se pueda avanzar. Quiero dejar en claro que, no digo que no se le de importancia, no. Sino que es un tema de prioridades dado por cada bancada parlamentaria. Entonces, es cuando tenemos que defender la iniciativa, dialogar, negociar, explicarle a la gente la situación, lo que muchas veces genera desconfianza, malestar. Pero, uno con la experiencia de años recorridos, hemos aprendido a comprender esa lógica de trabajo que, no es la ideal, pero, es como funciona el sistema.
“La pandemia condicionó la dinámica del trabajo parlamentario”
Nibia Reisch – Diputada Partido Colorado
La legisladora colorada por el Departamento de Colonia, Nibia Reisch, ha sido en las últimas dos Legislaturas, de las legisladoras con mayor labor, comprometiéndose en temáticas tan sentidas como la atención a personas con adicciones, la igualdad de género, la búsqueda de personas desaparecidas y la prevención de la violencia.
En diálogo con EL PUEBLO, expresó la necesidad de compatibilizar los tiempos legislativos con los de la gente, entendiendo que, en la mayoría de las veces, al ser el uruguayo un Parlamento de puertas abiertas donde se recibe a todos para tener sus opiniones, los procedimientos de debate se alargan y dificulta el avance de temas esenciales.
TRABAJO QUE CONLLEVA RESPONSABILIDAD
Fue una Legislatura diferente. En mi primera, que fue la anterior, integré la oposición, teniendo mayorías el Frente Amplio gobernante; en ésta, fui integrante del oficialismo, con mayorías en ambas Cámaras. Si hiciera un ranking de esfuerzo parlamentario, quedé ubicada en cuarto lugar -lo cual es un orgullo-, habiendo sido medido el desempeño de los legisladores, por el Instituto de Ciencias Políticas. El mismo, toma en cuenta la participación en el Plenario, el trabajo en las Comisiones, los proyectos de ley presentados, el uso de la palabra, los pedidos de informe, las exposiciones escritas, etc. Esto es una satisfacción personal y de equipo, porque son muchas horas las dedicadas al trabajo: reuniones, estudio, diálogo, negociaciones. Todo lo que conlleva la actividad parlamentaria que, no es sencilla, ni fácil, cuando uno la realiza con responsabilidad.
En cuanto al trabajo parlamentario en general, este período -no olvidemos-, estuvo tocado por la pandemia. Si bien seguimos trabajando, no lo pudimos hacer al ritmo en que lo hacíamos siempre, en cuanto a recibir a delegaciones en las Comisiones, por ejemplo. Nosotros somos un Parlamento en el cual se reciben muchas delegaciones, técnicos, sociedad civil, la academia; entonces, lo teníamos que hacer, pero, de forma más espaciada, en cumplimiento de las normas sanitarias del momento. Muchas veces hicimos la labor a través de Zoom, lo que alteró todo lo que es el normal y cotidiano funcionamiento. Pero, luego de pasada la pandemia, retomamos la dinámica.
PROCESOS LARGOS
En la Legislatura que culmina, se debatieron muchos proyectos de ley como, por ejemplo, el de Eutanasia que, al final no se aprobó, pero que llevó un trabajo en Comisión de cinco meses, donde recibimos a más de cuarenta delegaciones para que dieran su punto de vista, aprobándose en la Cámara de Representantes, pero no en la de Senadores. Y así, un montón de proyectos que son estudiados por las comisiones respectivas, después son enviados a los Plenarios, donde, también, tienen su tiempo de discusión, y después podrán aprobarse o no. Todo tiene un proceso largo, a veces engorroso, que dificulta. Existen temas prioritarios a los que se debe dar trámite inmediato, como la LUC, por ejemplo, que llevó un tiempo considerable. Existen temas que, en mi caso, presente en la Legislatura pasada como integrante de la Comisión de Salud, que fueron dos proyectos de ley para rehabilitar adictos, trabajo hecho con la sociedad civil de Las Madres del Cerro, que no se dio seguimiento, y que en ésta sí, tras un largo procedimiento de discusión, lo cual, si bien no constituye una solución al enorme problema que significa, es una herramienta que tienen las familias que no pueden afrontar el costo de un tratamiento, que cuesta entre mil y mil quinientos dólares.
También, hubo avances en lo que refiere a la salud mental, donde, se asignaron recursos, el cual, era un reclamo de larga data.
Sucede que, hubo tratamiento de leyes que llevaron un lapso de tiempo muy largo, como fue la LUC, el Presupuesto, las Rendiciones de Cuenta, etc., que, en tiempos normales, se va acondicionando el trabajo, pero, en tiempos extraordinarios como los mencionados, se dificulta.
PROYECTOS PRESENTADOS
La Diputada colorada, ha presentado varios proyectos de ley en la Cámara de Representantes. Algunos de ellos, son el de “Igualdad salarial entre hombres y mujeres”, proyecto que busca corregir las desigualdades salariales basadas en género, estableciendo que todo empleador, público o privado, debe garantizar igualdad de remuneración para trabajaos equivalentes, sin incurrir en discriminación directa o indirecta.
“Convivencia sin violencia en instituciones públicas y privadas”. Esta iniciativa propone promover una convivencia sin violencia entre niños, niñas y adolescentes en instituciones educativas, deportivas y sociales. Plantea que cada institución designe un encargado de buena convivencia y desarrolle un plan para tal fin.
“Personas extraviadas o ausentes”. La normativa busca incrementar la difusión de información sobre personas desaparecidas, proponiendo que en los envases Tetra Pak de productos de industria nacional se impriman fotografías y datos de contacto relacionados con personas ausentes registradas en el Ministerio del Interior.
“Internación compulsiva de adictos”. Este proyecto -por el cual se trabajó muchísimo desde la Legislatura pasada-, fue una de las políticas sociales más solicitadas por familiares de personas adictas. Propone que personas mayores de edad con adicciones puedan, en momentos de lucidez y con aval médico, firmar una voluntad anticipada para ser internadas en procesos de desintoxicación cuando no estén en condiciones de decidir por sí mismas.
Estos proyectos reflejan el compromiso de la Diputada con temas como la igualdad de género, la prevención de la violencia, la atención a personas con adicciones y la búsqueda de personas desaparecidas.
