El desarrollo territorial trae consigo el desafío de mejorar el bienestar de las personas. No obstante, aunque «todos los caminos llevan a Roma» pareciera evidente que la forma en que dicha meta se logra varía y más tarde o más temprano ello, repercute en la forma en que muchos procesos de desarrollo se terminan «dando» en la práctica.
Región termal, región turística, región ganadera, ¿acaso la forma en que se adjetiva una región, y por lo tanto un territorio, no condiciona su posterior abordaje desde la política pública?, sin lugar a dudas lo que se termine entendiendo lo que hace a un punto geográfico formar parte o no de un lugar es su condición de contar con determinados elementos comunes, que le brindan otorgan determinada homogeneidad frente a «otras regiones o territorios».
El objetivo del presente artículo para Link de El Pueblo es invitar al lector a reflexionar sobre modelos alternativos de desarrollo, y de forma específica entender las respuestas y enfoques que se dan, desde la política pública, a las crecientes complejidades territoriales; complejas no por dificultosas, sino por poco lineales.
El desarrollo territorial se entiende como un proceso de construcción social del entorno, impulsado por la interacción entre las características geofísicas, las iniciativas individuales y colectivas de distintos actores y la operación de las fuerzas económicas, tecnológicas, sociopolíticas, culturales y ambientales del territorio.
De acuerdo a Hernández (2010), el producto económico que identifica a cada región, le otorga sentido al proceso dinámico de las relaciones socioculturales del territorio, lo que hace que la misma se convierta en un cuerpo homogéneo diferente a otros de su misma naturaleza. Sin embargo, en línea con esto, también la noción de lo «sectorial» condiciona en gran medida las estrategias que se definen para llegar a «Roma», a ese horizonte llamado desarrollo territorial.
¿Gestión de proyectos y papel de Estado?
El alcance de lo que hace el Estado durante el transcurso de un período, está condicionado por el presupuesto que define. Lo mencionado no es una cuestión que dependa de un tema de política sino más bien, de las propias bases de la gestión de proyectos; «toda alteración del presupuesto supone una modificación del alcance y por lo tanto, del cronograma de actividades que se hacen».
A partir de ello y tomando en cuenta que el pasado 31 de agosto, el Poder Ejecutivo remitió el proyecto de Presupuesto Nacional al Poder Legislativo, tiene sentido referirse las variaciones en el alcance eventual de las estrategias de desarrollo territorial; y con ello, a las alternativas y modelos de trabajo, ninguno mejor que otro a priori, sino más bien, que condicionan cualquier desenlace.
Entre muchas cuestiones que surgen del proyecto de Presupuesto Nacional, se destaca, entre otras cosas: el fin del Sistema Nacional de Transformación Productiva y Competitividad y papel más protagónico de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) respecto al alcance de aquella iniciativa, la creación de un plan de promoción del uso de la madera en la construcción, la definición de un 3% de recursos anuales ejecutados en proyectos de desarrollo productivo desde el Fondo de Desarrollo del Interior (FDI), un aumento del protagonismo de la UTEC respecto al desarrollo de las TICs en el interior del país y el traspaso hacia la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) de la ex Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología.
Junto a todas las modificaciones en la dinámica del Estado y sus interrelaciones institucionales, naturales y esperables a partir de la definición presupuestal, es esperable encontrar determinadas variaciones, mayores o menores respecto al desarrollo territorial.
Más preguntas que respuestas
¿Hacer foco en instrumentos que ponderen la planificación regional? ¿Lograr énfasis en torno al trabajo más orientado a lo sectorial? ¿Escuchar al territorio y desde allí construir o generar determinados incentivos desde «arriba» por ausencia de capacidades territoriales?
El desarrollo territorial no surge por espontaneidad. Su consolidación termina dependiendo en gran medida de las presiones, intereses e interrelaciones entre el Gobierno Nacional y el territorio, y dentro de éste último la coexistencia de un pool interinstitucional en el que conviven gobiernos subnacionales, sector privado, sociedad civil, trabajadores organizados y academia: dentro de todas las idas y venidas, lo que termina ocurriendo depende en gran medida la convergencia de tres aspectos: el poder, la capacidad de influencia o lobbie y el grado de involucramiento e interés de definir líneas y focos de trabajo.
De manera más técnica, «se le pone nombre» al origen de las presiones e iniciativas. Si bien pueda resultar más «lento» en la previa, la fuerza con que el territorio propone y su grado de cohesión pueden contribuir en gran medida a influenciar a la política pública nacional; allí emergen de manera destacada procesos de creación y consolidación de agendas territoriales de competitividad; cuando nos referimos a los mismos, el modelo se acerca más a miradas «down-up» o de abajo hacia arriba.
De forma complementaria, cuando el fenómeno de articulación está condicionado mayoritariamente por actores nacionales y no del territorio, si bien se gana en «capacidad de ejecución» se corre el riesgo de caer en brechas de implementación territorial, y con ello, incapacidad de «asimilación territorial», debido a factores políticos, institucionales o sociales.
Instrumentos regionales, sectoriales y algo más
Al momento, tanto desde el Gobierno Nacional como desde Organismos Multilaterales se promueven instrumentos que buscan consolidar determinados bienes públicos regionales, ejemplo de ello lo son tanto la iniciativa de Bienes Públicos Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)1, la cual financia soluciones conjuntas a desafíos de desarrollo compartidos a través de la articulación regional o el programa impulsado desde la Agencia Nacional de Desarrollo Económico (ANDE)2.
De igual modo, en el radar de instrumentos emergen otros que ponen el foco en los sectores de actividad, en dicho sentido, programas como el Bienes Públicos Sectoriales para la Competitividad Agencia Nacional de Desarrollo Económico (ANDE)3 o programas financiados por el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) tales como Impulsa Alimentos de Cámara de Industrias del Uruguay (CIU)4 terminan confirmando tal tipo de abordaje.
Sobre la pertinencia de un abordaje u otro, al final del día terminaremos confirmando que todo dependerá de cada situación y de las motivaciones que haya detrás de cada actor institucional que busca «acelerar» un determinado proceso. En algunos casos, las tintas estarán cargadas en lograr proezas de «transformación regional» y junto a ellas, por qué no caminar hacia aspectos que atañen a Salto y su región, como lo son la articulación transfronteriza, mientras tanto, en otros momentos o circunstancias las orientaciones perseguirán más una lógica sectorial en la que la pegada en el «clavo» dependerá de la capacidad con la que se levantan las restricciones que limiten la competitividad de una cadena productiva.
¿Modelo de Racionalidad técnica en la panificación regional?
Helmsing y Uribe-Echeverría (1981), arrojan desde sus aportes, un modelo que termina por vincular las relaciones entre objetivos, la estrategia y su teoría básica, la factibilidad en la ejecución y la capacidad de orientar y coordinar la acción; al final de cuentas, todos los ingredientes que condicionan el desempeño de todo proceso de desarrollo territorial.
A partir de dicho modelo, los autores buscan entender seis relaciones:
-Una primera denominada de validez, la cual se concentra en las distancias entre la realidad y la teoría, y fundamentalmente la calidad de la misma. En otras palabras, qué tan pertinente es el modelo teórico que se utiliza a la hora de generar la planificación regional.
-En segundo lugar, entra en juego la de consistencia, la cual termina orientando a evaluar principalmente la capacidad de accionar y modificar los elementos que se plantean modificar.
-Por otra parte, la racionalidad de eficacia, busca interpelar la capacidad con la que lo que se planifica, efectivamente puede modificar lo que se espera, en caso contrario «el proyecto se irá como vino».
-El componente sociopolítico también es tomado en cuenta y es medido en función de la pertinencia de la estrategia que se define, junto al mismo la existencia de todas las complejidades relativas a los conflictos de intereses y la posibilidad de generar puentes de colaboración.
-Las relaciones entre los instrumentos y estrategias son consideradas una relación de factibilidad operacional, dado que las propuestas definidas en la estrategia deben ser posibles de desarrollar en la práctica.
-La relación de los sistemas de planificación y la estrategia se comprende como la orientación y coordinación.
Inclinarse por una dentro de las miradas, alternativas o complementarias, vinculadas a la forma que se contribuye al desarrollo económico, social y ambiental en cada territorio, terminará por influir en la forma en que luego se reconocerán las reglas de juego con que opera la política pública. A partir allí, la existencia de «pistas» para entender las lógicas de las agendas políticas respecto al territorio pero aún como algo que termina siendo insuficiente para «hacer desarrollo».
En línea con el párrafo anterior, además de lograr entender lo que la política pública «ve y quiere», es fundamental hacer el mismo ejercicio con lo que ocurre a nivel territorial.
En caso contrario, terminarán por ocurrir dificultades en la «capacidad de absorción» o en la misma ejecución; por más que «caigan soluciones en paracaídas», las mismas no serán aprovechadas de buena forma como se preveía inicialmente cuando se formulaban los proyectos.
Lic. Nicolás Remedi Rumi
