La negociación colectiva constituye uno de los pilares fundamentales del Derecho del Trabajo uruguayo. Su reconocimiento se asienta tanto en la Constitución de la República, en el principio de libertad sindical, como en los Convenios Nº 87, 98 y 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que consagran el derecho de los trabajadores a organizarse y negociar condiciones de trabajo.
Sin embargo, cuando dicha negociación se desarrolla en el ámbito de la Administración Pública, surgen tensiones entre el principio de autonomía colectiva y los límites impuestos por el Derecho Público, que preserva la supremacía de la Constitución y la legalidad administrativa.
El artículo 229 de la Constitución uruguaya establece una limitación esencial: los funcionarios públicos no pueden celebrar convenios que comprometan la potestad presupuestal del Estado ni la organización de los servicios públicos. Esta disposición responde al principio republicano de división de poderes y al de legalidad administrativa, asegurando que las competencias presupuestales y organizativas permanezcan bajo control de los órganos constitucionalmente habilitados, como el Poder Legislativo, el Tribunal de Cuentas y los jerarcas administrativos.
Por tanto, cualquier convenio colectivo que altere la estructura funcional de un organismo, cree derechos no previstos en la ley o implique erogaciones no autorizadas en el presupuesto, viola directamente el orden constitucional y carece de eficacia jurídica.
El profesor Carlos E. Delpiazzo ha sostenido que en la función pública la negociación colectiva no puede devenir en cogestión de las potestades estatales, recordando que el principio de legalidad opera como una barrera infranqueable frente a la voluntad de las partes. En igual sentido, Sayagués Laso enseña que los actos del Estado, aun aquellos basados en acuerdos con los trabajadores, están subordinados al orden jurídico y carecen de validez si contrarían normas constitucionales o legales de jerarquía superior. Esta subordinación normativa constituye una manifestación concreta del principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 332 de la Constitución.
El profesor Jorge Gamarra, desde la perspectiva del Derecho Civil, recuerda que los convenios, aun cuando contengan elementos contractuales, no pueden ser fuente autónoma de derecho cuando vulneran el orden público. Esta visión refuerza que la fuerza obligatoria de los convenios colectivos en el ámbito estatal está condicionada por el marco de legalidad administrativa y presupuestal.
El convenio colectivo, en consecuencia, tiene una naturaleza híbrida: combina rasgos de contrato y de norma, pero su eficacia depende de su conformidad con el orden jurídico. En el sector público, su alcance se restringe a materias donde no se afecten potestades públicas ni se comprometa gasto sin previsión legal.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) ha sostenido en reiterada jurisprudencia que los convenios colectivos de la Administración Pública no pueden crear derechos ni modificar obligaciones más allá de lo dispuesto por la ley o el presupuesto. En la Sentencia Nº 244/2015, el TCA anuló un acuerdo firmado entre un organismo estatal y una asociación de funcionarios por entender que la voluntad de las partes no puede desplazar la competencia normativa del legislador ni crear derechos con impacto presupuestal sin habilitación legal expresa. De igual modo, en la Sentencia Nº 298/2018, el Tribunal reafirmó que el convenio colectivo no puede ser invocado como fuente autónoma cuando importa una injerencia en la potestad organizativa del jerarca o en el régimen legal de los funcionarios públicos.
En mi opinión, como abogado, el fortalecimiento de la negociación colectiva en Uruguay requiere mantener un delicado equilibrio: fomentar el diálogo social y la protección de los derechos laborales sin erosionar la institucionalidad republicana ni los principios de legalidad y jerarquía normativa. Cuando un convenio colectivo pretende sustituir al legislador o alterar la estructura presupuestal del Estado, deja de ser un instrumento legítimo de negociación para transformarse en un acto carente de validez constitucional.
El respeto a la supremacía constitucional no limita la autonomía sindical; la legitima. Solo dentro del marco jurídico se garantiza que la negociación colectiva sea una herramienta eficaz, transparente y compatible con los valores del Estado de Derecho. GECS.